Diskuse o systému financování vysokých škol v Anglii, který prochází v posledních letech radikální změnou, pokračuje (z řady článků, které na toto téma zpravodaj Vysoké školství ve světě publikoval, viz například Obhajoba vládní vysokoškolské reformy v Anglii nebo Britský ministr vysokého školství a vědy David Willetts odstoupil). Na konci listopadu 2014 vydala Komise pro vysoké školství (Higher Education Commission, HEC) svou třetí zprávu, věnovanou právě dlouhodobé finanční udržitelnosti anglického vysokého školství.
Zpráva byla oficiálně představena 24. listopadu 2014 v parlamentu a vyvolala zcela mimořádný ohlas v médiích, u veřejnosti i mezi politiky. Dospěla totiž k závěru, že dnešní model financování zavedený v roce 2012 – jenž na jedné straně podstatně omezil přímé financování vysokých škol státem a na straně druhé ztrojnásobil školné a současně reformoval také systémy studentských půjček a podpory znevýhodněných studentů – jen kombinuje negativní stránky obou řešení, je neudržitelný a musí být nahrazen novým. Komise zkoumala šest možných modelů financování a dospěla k závěru, že různé modely vždy zvýhodňují některé zájmové skupiny (vysoké školy, studenty a absolventy, stát) a žádný tedy nemůže vyhovovat všem a jeho volba je proto politickým rozhodnutím.
Redakce Vysoké školství ve světě
Komise pro vysoké školství je nezávislé grémium složené z 19 vedoucích osobností z oblasti vzdělávání (především z vysokých škol a dalších odborných institucí), ze světa podnikání a z členů tří hlavních politických stran z obou komor parlamentu. Jejím předsedou je profesor státovědy na Univerzitě v Hullu a konzervativní peer lord Norton. Komise vznikla před čtyřmi lety z iniciativy představitelů britského parlamentu, kteří si uvědomili, že je třeba pozdvihnout diskusi o vysokém školství na vyšší úroveň. Komise se podrobně zabývá problémy vysokoškolské politiky, organizuje vlastní šetření, aby k projednávaným problémům zjistila objektivní fakta, a zpracovává písemné zprávy s výslednými doporučeními pro rozhodující politické činitele. Komise zatím vydala dvě zprávy, v roce 2012 o vyšších cyklech vysokoškolského studia (Postgraduate Education) a v roce 2013 o nutných úpravách vysokoškolské legislativy (Regulating Higher Education).
Její nová zpráva Příliš dobré, aby neuspělo: Finanční udržitelnost vysokého školství v Anglii (Too Good to Fail: The financial sustainability of higher education in England) z konce roku 2014 má 86 stran a je výsledkem devítiměsíčního šetření, šesti zasedání a více než 40 individuálních jednání, jichž se účastnilo více než 60 expertů a na nichž se projednávalo 10 písemných podání. Navíc na třech univerzitách proběhly diskuse se studenty. Komise, které pro tuto příležitost předsedali společně lord Norton a dr. Ruth Thompsonová, do roku 2009 generální ředitelka pro vysoké školství na ministerstvu (tehdy se jmenovalo Department for Innovation, Universities and Skills, DIUS), se zaměřila na tři otázky:
- Co je nutné v anglickém vysokém školství zachovat?
- Co nejvíce ohrožuje vysoké školství v Anglii?
- Jak tomu mohou čelit vysoké školy, vláda a další partneři?
Komise se problémem zabývala z pohledu všech tří hlavních zainteresovaných stran: z hlediska státu a jeho vedení, z hlediska vysokoškolských institucí i z hlediska studentů a absolventů; analyzovala rizika hrozící dnešnímu systému. Nakonec formulovala 16 doporučení, která mají identifikovaná rizika zmírnit, a vyhodnotila pozitivní a negativní souvislosti šesti alternativních možností financování.
Práce Komise i realizovaná šetření probíhala v době, kdy se ještě nemohly plně projevit důsledky reformy z roku 2012. Přesto se však za tu krátkou dobu již třikrát změnilo stanovisko vlády k tomu, zda může uvolnit směrná čísla pro počty přijímaných studentů (která stanovuje ministerstvo financí). Po tvrdých bojích za zrušení institucionálního financování (institutional grants) je nyní vzdělávací činnost vysokých škol financována téměř výlučně ze školného, jehož maximální výše byla ztrojnásobena (dnes činí 9 000 £), stát tedy prakticky hradí pouze výdaje na výzkum a jen ve velmi omezené míře kapitálové investice. Na druhé straně stát odpovídá za systém studentských půjček a nesplacené půjčky bude muset uhradit. Přesun velké části prostředků státu z přímého financování vysokých škol do podpory rychle rostoucího systému studentských půjček přitom zamlžil, v jakém rozsahu vláda vlastně vysoké školství financuje. Díky tomu převládá mylný názor, že od podpory vysokého školství dala ruce zcela pryč.
Zpráva Komise výslovně konstatuje: „Dnešní mechanismus financování tak kombinuje nevýhody obou řešení – přímého financování státem i financování příspěvky studentů. Stát totiž financuje vysoké školství tím, že odepisuje studentské dluhy, místo toho, aby investoval do přímé podpory výuky na školách (teaching grants). Výsledkem je systém, kdy stát sice platí, ale nedostává se mu za to od nikoho žádného uznání; naopak poškozuje veřejné mínění o společenském přínosu a hodnotě vysokého školství. Studenti to pochopitelně pociťují tak, že za vysokoškolské studium platí podstatně více, přestože mnohým z nich stát jednou velkou část jejich dluhu odepíše. Podle studentů se vysoké školy jen topí v jejich penězích, protože se školné ztrojnásobilo, neuvědomují si však, že financování státem bylo podstatně redukováno a že výše školného, kterou stát seshora omezil (zastropoval), se ve skutečnosti každým rokem kvůli inflaci snižuje. Vytvořili jsme tak systém, kde si každý myslí, že je to na jeho úkor a na jeho náklady. To není udržitelná situace.“
A dále: „Předpokládalo se, že posílení tržního charakteru vysokoškolského systému povede k tomu, že se zvýší jeho úroveň a sníží cena, že výsledkem bude vyšší kvalifikace absolventů za méně peněz. To se však nestalo, mnozí dnes dokonce mluví o pseudotrhu. Přikláníme se k tomu, že idea trhu ve vysokém školství má mnohé nedostatky. Bez dostatečného kariérového poradenství či přístupu k informacím se studenti necítí a ani nejednají jako zákazníci a při výběru vysoké školy u nich hraje příliš velkou roli její značka (brand). Poptávka stále převyšuje nabídku, možnost výběru je menší, než si uvědomujeme. Zavádění tržních sil do sektoru, který ovšem ve skutečnosti jako trh nefunguje, ohrožuje jeho finanční udržitelnost a Komise doporučuje upustit od této představy.“
Velkou pozornost věnovala Komise výši studentského dluhu a důsledkům jeho nesplácení. „Podle Institutu fiskálních studií (Institute for Fiscal Studies, IFS – jde o vysoce renomované pracoviště pro nezávislý ekonomický výzkum založené již v roce 1969) bude průměrný dluh studenta při ukončení vysoké školy činit 44 tisíc £, zatímco před reformou činil pouze 25 tisíc £, a nebude jej schopno plně splatit 73 % absolventů místo 25 % za předchozího systému, kdy byla výše školného omezena (zastropována) na 3 000 £. Komise je zvláště znepokojena skutečností, že ti, kdo mají středně vysoký příjem, jako například pracovníci ve zdravotnictví, školství a veřejné správě, u nichž se vyžaduje vysokoškolské vzdělání, nebudou patrně schopni ve stanovené době půjčku splatit. Komise zásadně zpochybňuje jakýkoliv systém, který požaduje za vysokoškolské vzdělání částku, kterou průměrný absolvent není schopen splatit.“
Nesplácení dluhu však má značné negativní důsledky především pro stát. V novém systému totiž účast státu na splácení dluhu (Resource Accounting and Budgeting charge) podle posledních propočtů vzrostla již na 45 %. To znamená, že z každé libry, kterou stát půjčí studentovi na jeho vzdělávání, mu nebude splaceno 45 pencí. Tento výdaj státu se ovšem bude realizovat až za 30 let, kdy skončí doba splatnosti a vláda bude nesplacenou část dluhů odepisovat. V tuto chvíli je nesmírně obtížné odhadnout, jaká bude nakonec skutečná výše odpisů. Závisí to na spoustě ekonomických a sociálních faktorů, především samozřejmě na tom, kolik si absolventi dokáží vydělat.
Zpráva konstatuje, že „je vážným problémem realizovat opatření, která budoucím vládám výrazně zvyšují výdaje na odepisování nesplaceného dluhu, aniž jsme schopni výši odpisu rozumně odhadnout.“ Přitom objem půjček rapidně vzrůstá, v akademickém roce 2012/13 stály studentské půjčky vládu téměř 7,4 miliardy £, avšak v roce 2015/16 to má být již 12 miliard £. Zatímco celkový objem studentských půjček v roce 2013 činil 46 miliard £, vzroste v roce 2044 na 330 miliard £. Zvýšit účinnost splácení dluhu je proto podle Komise absolutně nezbytné – a také se k tomu vztahuje několik doporučení zprávy.
Vážným problémem je vývoj počtu studentů, především rychlá expanze bakalářského studia a naopak pokles jiných úrovní a forem studia. „Komise souhlasí s názorem, že zvýšení počtu studentů je přínosné. Nemyslíme si, že v Anglii je příliš mnoho absolventů. Ale důsledky neomezeného přístupu do bakalářského studia na rozpočty vysokých škol, potencionální snížení kvality studia i nedostatečná regulace financování studentských půjček z veřejných zdrojů se mohou stát skutečně vážnými problémy. Počty studentů by se sice měly zvyšovat, ale v současném nastavení systému financování to ohrožuje finanční udržitelnost vysokého školství.“ Komise doporučila, aby vláda znovu důkladně přehodnotila své plány na zrušení regulace počtu přijímaných (směrná čísla dosud určuje ministerstvo financí) a aby je změnila, jestliže další výzkum a zkušenosti ukáží, že mají negativní dopad na studenty nebo na vysoké školy či na státní finance.
Na druhé straně ovšem obavy Komise budí pokles počtu studentů v magisterských a doktorských programech, v různých formách (neúplného) studia při zaměstnání (part-time) a dospělých studentů (mature students), tedy v Anglii těch, kteří na vysokou školu vstupují až v 21 či více letech). Komise požaduje, aby se těmto typům a formám vzdělávání „rychle věnovala mimořádná pozornost a zajistila se tak vysoká kvalifikovanost obyvatel a globální konkurenceschopnost ekonomiky“, a doporučuje, aby se v těchto případech přístup na vysoké školy rozšířil. Komise také požaduje, aby vysoké školy poskytovaly svým studentům nezávislé profesionální kariérové poradenství, které bude pokrývat všechny možnosti dalšího studia či zaměstnání.
Dále Komise doporučuje, aby vláda podporovala rozmanitost (diverzitu) studia na terciární úrovni ve spolupráci se všemi typy vzdělávacích institucí, které je poskytují (vedle univerzit a vysokých škol se tedy jedná i o některé kurzy na školách dalšího vzdělávání), a aby podporovala výzkum všude tam, kde je na vysoké úrovni, i když (nebo právě proto, že) dnes dochází k institucionální koncentraci jeho financování z veřejných zdrojů.
Komise také doporučuje, aby zahraniční studenti nebyli započítávání do kvót migrační politiky a aby po absolvování mohli dva roky v Anglii pracovat. Současně však varuje vysoké školy, že se musí připravit i na náhlé snížení příjmů od zahraničních studentů, protože se dosud stabilní mezinárodní trhy mohou zmenšit či zcela proměnit.
Ve svém posledním doporučení Komise konstatuje, že „dnešní podoba financování vysokého školství v Anglii není podle provedených analýz dlouhodobě udržitelná a je zapotřebí další práce, aby se dospělo k lepšímu modelu financování vysokého školství.“
V závěru zprávy Komise analyzovala šest alternativních modelů financování:
- Zachovat status quo doplněný o doporučené úpravy. Úpravy je přitom možné zaměřit na některou ze tří stran – na vysoké školy, na studenty a absolventy, na stát – a ulehčit jim jejich břemeno: například snížit úrokovou míru pro studentské půjčky (a prospět tím studentům) či ji naopak zvýšit (a prospět tím státu), snížit příjmovou hranici, od níž absolvent začíná splácet půjčku (a prospět tím státu), vázat výši školného na míru inflace (a prospět tím vysokým školám) atd.
- Nahradit studentské půjčky modelem progresivní absolventské daně. Zdanění absolventů podle výše příjmu, které není přímo ovlivněno inflací a nejvíce reflektuje růst příjmů – zdanění by se pohybovalo podle návrhů v rozmezí 2 % až 3,5 % – se v Británii diskutovalo již několikrát, jistý zádrhel účelového určení části daně pouze na podporu vysokých škol ovšem spočívá v tom, že v anglickém daňovém systému nemusí vůbec fungovat a musel by se například také doplnit jiným mechanismem pro absolventy, kteří odejdou do zahraničí (další argumentaci o uvažovaných možnostech viz Do the alternatives add up?).
- Snížit maximální výši školného a zvýšit státní podporu. Snížení zastropování ze současných 9 000 £ na 6 000 £ povede ke snížení podílu nesplaceného školného a tedy i odpisů dluhu na 27,9 % a umožní také zvýšit úrokovou míru. Zvýšení přímé podpory státu pomůže postavení země v ukazatelích OECD a vylepší vnímání veřejného zájmu na vysokoškolském vzdělávání. Vládě (státu) přinese finanční plánování rovněž větší stabilitu; avšak nikoli vysokým školám, protože jejich příjmy z veřejných rozpočtů mohou ovlivňovat politické vrtochy.
- Zvýšit maximální výši školného nebo je úplně uvolnit (zrušit zastropování). Vysoké školy pak mohou stanovit školné podle skutečných nákladů a také podle výhledu absolventa získat zaměstnání, zvýšené příjmy umožní školám zvýšit kvalitu vzdělávání i výzkumu a také zlepší vyhlídky na úspěch v mezinárodní konkurenci. Jde tedy o řešení, které se například snaží prosadit současná australská pravicová vláda (viz Radikální reforma vysokého školství v Austrálii). Avšak analýzy IFS prokazují, že zvyšování školného vede k podstatnému zvyšování částek, které musí stát nakonec odepsat. Například při výši školného 12 000 £ se podíl odpisů zvýší nad 50 %, takže odpisy státu budou činit více, než se na školném vybere.
- Zavést hybridní systém spojený se zavedením osobního vzdělávacího účtu. Každý student získá určitou částku na hrazení bakalářského studia, například 6 000 £ ročně po standardní délku studia, kromě toho má jako každý občan osobní vzdělávací účet, například ve výši 15 000 £ na získání jakékoli kvalifikace na úrovni ISCED 4 a vyšší (po maturitě) a pro celoživotní učení apod. Vzdělávací účet může tedy student využít na hrazení školného vyššího než 6 000 £ a na další magisterské studium. Vysoké školy mohou školné zvyšovat i nad „měkký strop“ 6 000 £, avšak z každého zvýšení odvedou státu určitou progresivní dávku a navíc přijdou o některé uchazeče o studium (ideou osobního vzdělávací konta se zabývala University Alliance ve své zprávě HELP UK: A new Higher Education Loan Programme adding to the debate on funding).
- Diferencovat školné podle oboru studia a vysokoškolské instituce. Pro stanovení výše školného podle oboru se má používat kategorizace výše státního normativu, který by fungoval obdobně jako u nás. Pro stanovení výše školného podle vysokoškolské instituce je možné využít právě dokončovanou studii Estimating the Human Capital of Graduates, jejíž přípravu financuje Nuffield Trust. Lépe se v nich pak odrazí meziinstitucionální rozdíly ve skutečných nákladech na přípravu absolventa a velkou roli sehraje také zaměstnatelnost a uplatnění absolventů podle absolvované vysoké školy a oboru studia.
Komise definovala přednosti i nedostatky všech šesti modelů, ale nepřiklonila se k žádnému z nich. Dospěla totiž k závěru, že každý model zvýhodňuje jen některou stranu systému (vysoké školy, studenty a absolventy, stát). Zázračné řešení, jak vyřešit financování vysokých škol, neexistuje, problémy s tím spojené jsou složité a často ideologicky podmíněné. Řešení tedy vyžaduje jak podrobné zkoumání založené na faktech, tak politické rozhodnutí, které jediné může určit, kdo ponese větší břemeno financování vysokoškolského vzdělávání.
Zpracovali Jan Koucký a Jan Kovařovic
.
Too Good to Fail: The financial sustainability of higher education in England. A report by the Higher Education Commission, 2014
Brendan O’Malley: University funding system in England is not sustainable – Report. University World News, 18 November 2014, Issue No:344
Obhajoba vládní vysokoškolské reformy v Anglii. Vysoké školství ve světě, 19. březen 2013
Britský ministr vysokého školství a vědy David Willetts odstoupil. Vysoké školství ve světě, 5. srpen 2014
Vysoké školství ve světě 