Od vypuknutí finanční krize v roce 2008 sleduje EUA (European University Association) její dopady na financování vysokých škol z veřejných prostředků. Letošní zprávu EUA Public Funding Observatory Report 2014 na 2. fóru EUA o financování vysokých škol, které se konalo v říjnu 2014 v italském Bergamu (podrobněji viz Jak dál ve financování vysokých škol v Evropě?), představila její hlavní autorka Enora Bennetot Pruvot.
Jako každým rokem i toto vydání zprávy přináší údaje o aktuálních změnách ve financování v 28 evropských vysokoškolských systémech, a to jak o změnách za poslední rok, tak o vývoji za celé sledované období 2008–2014. Letos však zpráva přináší také údaje o změnách v počtu studentů i v podílu veřejného financování vysokých škol k HDP.
Na závěr zpráva uvádí hlavní trendy vývoje: prohlubující se rozdíly nejen mezi jednotlivými zeměmi, ale i mezi celými regiony Evropy, velké omezení investic do infrastruktury a neopodstatněné spoléhání na to, že prostředky z evropských programů pomohou zmírnit důsledky úspor na národní úrovni.
Redakce Vysoké školství ve světě
EUA systematicky sbírá údaje o financování vysokých škol z veřejných prostředků prostřednictvím svých kolektivních členů – tedy národních konferencí rektorů – již od vypuknutí finanční krize v roce 2008. Od roku 2010 každoročně publikuje přehlednou zprávu (například o zprávách z roku 2012 a 2013 Vysoké školství ve světě informovalo v článcích Dopady ekonomické krize na evropské vysoké školství a Ekonomická krize dál škrtí rozpočty evropských vysokých škol) a současně umožňuje online přístup k průběžně aktualizovaným údajům všech sledovaných zemí prostřednictvím tzv. interactive online tool.
Letos zpráva poprvé uvádí také údaje za Finsko, Lucembursko, Slovinsko, Srbsko a Vlámské společenství Belgie. Až na Bulharsko a Rumunsko jsou tedy ve zprávě zastoupeny všechny členské země EU (včetně dvou belgických společenství) a navíc ještě Srbsko. Metodologickou novinkou je zohledňování inflace nikoli pouze k předcházejícímu roku, ale k roku publikování zprávy (míra inflace pro rok 2014 byla na celý rok extrapolována z růstu spotřebitelských cen za prvních 5 měsíců roku).
Autoři zprávy zdůrazňují, jak je pro pochopení skutečné situace v každé zemi důležité vidět finanční částky v širších souvislostech, a to jak s ohledem na změny v počtu studentů, tak zejména na míru inflace, protože ta omezuje pozitivní důsledky zvýšení rozpočtů vysokých škol a zhoršuje negativní důsledky jejich krácení. Je proto třeba zabývat se především rozpočtovými změnami po započítání vlivu inflace, přestože zpráva uvádí také změny nominální hodnoty rozpočtu.
Vývoj veřejných výdajů na vysoké školství
Ve většině systémů je vývoj financování za celé období od roku 2008 poměrně konzistentní, i když v některých případech se dosavadní trend v posledním roce obrátil. Svědčí o tom v následující tabulce uvedené změny ve financování z veřejných prostředků mezi roky 2013 až 2014.
Mezi výjimečné případy patří především Portugalsko, které zvýšilo rozpočet po třech letech snižování o téměř 20 %, ale to bylo nezbytné vzhledem ke zvýšení nákladů na sociální zabezpečení a na důchody. V Polsku činí zvýšení téměř 8 %, přitom toto zvýšení navazovalo již na loňský nárůst rozpočtu o 5 % (po odečtení inflace).
Ve Spojeném království se (až na Skotsko) tíha financování vysokých škol postupně přesouvá na soukromé zdroje (v Anglii zvýšili školné od roku 2012 až na trojnásobek, na 9 tisíc £). Podíl veřejných výdajů na celkových příjmech vysokých škol má z 64 % v akademickém roce 2011–2012 klesnout na pouhých 17 % v akademickém roce 2016–2017.
Rovněž v Irsku dochází k postupnému snižování veřejných výdajů, ale oproti Anglii s méně drastickým zvyšováním školného (za pět let více než o polovinu, na 3 tisíce €), což při nárůstu počtu studentů o necelá 2 % znamenalo, že výdaje na výuku na jednoho studenta klesly letos o 16 %.
Snižování příspěvků vysokým školám má přirozeně řadu negativních důsledků. Zpráva EUA se pokouší zmapovat ty nejčastější a nejdůležitější pro oblast výzkumu (Research), výuky (Teaching), pro zaměstnance vysokých škol (Staffing), pro vysokoškolské areály (Campus) a pro změny ve školném (Tution fees). Důsledky se projevují především v kvalitě různých činností vysokých škol, škody jsou postupné a nejsou tak viditelné, ale o to obtížněji se budou napravovat.
V mnoha zemích se například omezuje přijímání nových pracovníků (Španělsko a Irsko), v Itálii se může obsadit jen polovina uvolněných pozic. Také dlouhodobé omezování investic do infrastruktury se v některých zemích již začíná viditelně projevovat. Řada zemí se proto snaží hledat cesty, jak zajistit efektivitu a udržitelnost financování vysokého školství: v Lotyšsku se projednává užití tří odlišných modelů financování, v Irsku má do příštího roku expertní komise předložit návrhy na reformu financování, v Dánsku uvažují, zda neomezit počet studentů a nakolik vlastně absolventi odpovídají požadavkům trhu práce.
Jestliže aktuální změny ve výši veřejného financování vysokých škol v Evropě byly proti předešlému roku ještě poměrně vyrovnané – z 19 srovnávaných zemí se v 7 případech veřejné výdaje zvýšily, ve 4 zůstaly celkem stabilní a jen v 8 se snížily, obraz dlouhodobého vývoje financování vysokých škol v celém období 2008–2014 je mnohem pochmurnější. Ve 22 srovnávaných zemích se výdaje státu zvýšily jen v 6 případech, spíše stabilní zůstaly ve 4, ale snížily se ve 12 případech, jak je vidět z následujícího přehledu vývoje výdajů z veřejných prostředků v celém období 2008–2014. Rovněž vliv inflace na zařazení země je ještě markantnější (země označené tučně by se při užití nominálních hodnot zařadily nejen o jednu úroveň, ale případně i o více úrovní výše, jak je také v následujícím přehledu naznačeno odpovídající číslicí):
Mezi země s extrémně vysokou inflací 40 % či více v období 2008–2014 patří Island s nominálním zvýšením o téměř 45 %, ale reálně se snížením o 0,6 %, a ještě více Srbsko s nominálním zvýšením o 32 %, ale reálně se snížením o 10 %. Česká republika, jejíž míra inflace se ve sledovaném období zařadila do rozpětí 5–10 %, zaznamenala sice nominální pokles veřejných výdajů na vysoké školství o méně než 10 %, avšak reálné snížení je téměř dvojnásobné.
Dlouhodobé snižování veřejných výdajů mělo ovšem v jednotlivých letech různý průběh. Například v Chorvatsku bylo po celé období rovnoměrné a celkově dosáhlo 8 %. Stejný konečný výsledek má i Slovinsko, tam však k redukci došlo v posledních třech letech, když se předtím rozpočty vysokých škol z veřejných zdrojů zvyšovaly. Obdobná situace nastala i na Slovensku, pouze tam pokles začal o rok dříve. V České republice se stabilizoval dlouhodobý pokles financování oproti roku 2008 víceméně na stejné úrovni 18 %, i když v roce 2012 dosáhl vrcholu 20 %. Obdobně je tomu v Srbsku, kde se celkový pokles dostal na úroveň téměř 9 % a v Itálii, kde v posledních dvou letech zůstal pokles na úrovni asi 21 %.
Celkově je vývoj veřejných výdajů na vysoké školství v evropských zemích v letech 2008–2014, ať již klesající nebo stoupající, poměrně konzistentní. Polsko a Portugalsko sice zvrátily dlouhodobý pokles, ale představují spíše výjimku. V ostatních zemích jižní a východní Evropy, přestože se tam občas podařilo pokles krátkodobě zpomalit či dokonce zastavit, není vidět ani náznak toho, že by se veřejné výdaje na vysoké školství vrátily na úroveň roku 2008. Tlak na vysoké školy, aby se snažily diverzifikovat své finanční zdroje, se stále zvyšuje. Poslední údaje z roku 2014 tak potvrzují hluboké rozdíly mezi oběma skupinami zemí, které ohrožují konsolidaci EHEA (European Higher Education Area) a ERA (European Research Area).
Výdaje na vysoké školství a výdaje na studenta
Změny ve financování a ve veřejných výdajích na vysoké školy je ovšem nutné hodnotit nejen s ohledem na inflaci, ale také s ohledem na změny v počtu studentů. Další oblastí údajů, které poskytují národní konference rektorů, jsou proto údaje o počtu vysokoškolských studentů. Z nich je ve zprávě sestaven následující přehled vývoje (opět za období 2008–2014).
Vezmou-li se ovšem při hodnocení vývoje veřejných výdajů na vysoké školství v úvahu také měnící se počty studentů, pak ani země, v nichž veřejné výdaje rostly, nedávají zcela jednoznačný obraz. Švédsko a Norsko zvýšily veřejné financování vysokých škol ve sledovaném období nejvíce, obě o 23 %, což u nich nepřekvapuje, neboť jde o země s nejvyšším podílem HDP věnovaným na vysoké školství. Zároveň však zvláště ve Švédsku výrazně rostl také počet studentů. Výsledný obraz je potom samozřejmě poněkud jiný: veřejné výdaje na studenta rostly ve Švédsku pouze o 7,5 %, ale v Norsku o 17 %.
Rovněž v Německu veřejné výdaje na vysoké školy rostly rychlým tempem, musely ovšem pokrýt prudký nárůst počtu studentů. Po zrušení povinné vojenské služby a zkrácení délky gymnázia o rok v některých spolkových zemích vstupovaly totiž na vysoké školy dva ročníky maturantů najednou. V Dánsku zvýšení rozpočtu o 18 % ani nestačilo na zvýšení počtu studentů o 32 %. Ani v Rakousku stejně velký finanční přírůstek nepokryl zvýšení počtu studentů o 23 %.; rakouský model financování ovšem poskytuje vysokým školám větší jistotu, protože alokuje prostředky na tříleté období. Obdobná situace je ve Francouzském společenství Belgie s přírůstkem financování o téměř 13 %, ale se zvýšením počtu studentů o 26 %.
Situace zemí s víceméně stabilním vývojem veřejných výdajů na vysoké školy je při růstu počtu studentů pochopitelně komplikovanější. Vlámské společenství Belgie zaznamenalo při minimálním nárůstu financování o 1 % zvýšení počtu studentů o 30 %. V Nizozemsku se veřejné výdaje snížily o 0,6 %, počet studentů však vzrostl o 3,5 % a vysoké školy současně přišly o možnost stanovit vyšší školné u programů, které jsou hodnoceny jako výborné (excellent), a také musely snížit školné ve vyšších úrovních studia.
V Portugalsku se od roku 2008 veřejné výdaje na vysoké školství snížily jen minimálně, o 0,6 %. Údaj však zastírá skutečnost, že rozpočet vysokých škol byl redukován již od roku 2005, tedy ještě před sledovaným obdobím, a že ani letošní (2014) zvýšení rozpočtu proti loňskému roku o 20 % nedokázalo tyto redukce zacelit; navíc se počet studentů zvýšil o téměř 8 %. Obdobná situace je na Islandu s celkovým poklesem financování ve sledovaném období o 0,57 %. Finanční krize ovšem Island zasáhla dříve než ostatní Evropu a financování vysokého školství se drasticky snížilo ještě před rokem 2008. Také počet studentů se během sledovaného období zvýšil o 10 %, zejména proto, že nezaměstnaní absolventi pokračovali ve studiu.
Další tři země s víceméně stabilním průběhem vývoje veřejných rozpočtů vysokého školství v přehledu nejsou uvedeny, protože dostupné údaje nepokrývají celé sledované období. Jde o Estonsko se zvýšením o 1,36 %, Finsko se zvýšením o 2,8 % a Francii se zvýšením o téměř 3 %. V tomto posledním případě se však zvýšil počet studentů o 7 %, navíc probíhající koncentrace francouzského vysokého školství do větších celků a četné fúze institucí mohou znamenat další finanční zatížení.
Nejpočetnější je poslední skupina 13 zemí, v nichž se ve sledovaném období veřejné výdaje na vysoké školství jen snižovaly. Více než o polovinu se snížily v Řecku (pro snížení platů pracovníků platil režim úspor v celém veřejném sektoru), následuje Maďarsko s poklesem o 45 % a Lotyšsko se 40 %. Pokles financování o 39 % v Litvě byl spojen se snížením počtu studentů o 27 %, v Irsku byla situace odlišná – pokles financování o 35 % a zvýšení počtu studentů o téměř 15 %. Snížení úrovně veřejných výdajů ve Spojeném království o 36 % je důsledkem dlouhodobé strategie, kdy se výdaje na výuku začaly do značné míry hradit z podstatně zvýšeného školného (ovšem s výjimkou Skotska). Veřejné výdaje poklesly o 16 % také ve Španělsku, zvýšením školného však budou kompenzovány jen částečně.
Ze zprávy EUA je převzat i následující graf, který znázorňuje průběh změn v počtu studentů v 15 evropských zemích (přesněji vysokoškolských systémech), pro něž jsou dostupné údaje za všechny roky v období 2008–2014 (rok 2008 = 100 %).
Výdaje na vysoké školství jako podíl z hrubého domácího produktu
V poslední části zprávy je uvedeno, jak se ve sledovaném období změnil (zvýšil nebo snížil) podíl veřejných výdajů na vysoké školství z hrubého domácího produktu (HDP). Ukazatel – na rozdíl od těch předchozích – upozorňuje na to, že ve sledovaném období neprocházely evropské země jednoduchým obdobím a v řadě z nich se HDP meziročně i snižoval. Vlády tak byly stavěny před dilemata, nakolik si vůbec mohou dovolit financovat vysoké školy.
Právě proto, že HDP v některých zemích klesal, nevypadají výsledky tohoto rozboru tak nepříznivě, jako v případě hodnocení vývoje výdajů na studenta ve stálých cenách. Mezi zeměmi, u nichž se podařilo za roky 2008–2014 zjistit všechny potřebné údaje, se jich 10 zařadilo do skupiny zemí, kde podíl veřejných výdajů na vysoké školství z HDP roste, zatímco u 12 zemí (včetně České republiky) klesá.
Závěry
Na závěr zpráva shrnuje hlavní trendy vývoje financování vysokého školství v evropských zemích po roce 2008 z veřejných zdrojů. Prvním z nich je skutečnost, že se rozdíly ve financování mezi jednotlivými zeměmi neustále prohlubují: zatímco v roce 2008 činil rozdíl mezi nejvyšším a nejnižším podílem veřejných výdajů z HDP 1,08 %, letos činí 1,32 %. EUA již dříve varovala, že se rozdíly mezi různými skupinami zemí zvětšují; opatření, která se dříve považovala za důsledek ekonomické krize a tedy jen jako přechodná, se v současnosti stávají normou.
Evropa se tak začíná dělit na několik oblastí. Ve skandinávských zemích a v zemích střední a západní Evropy je financování vysokého školství z veřejných zdrojů poměrně stabilní nebo dokonce roste; ovšem i tam vznikají problémy, když počet studentů roste rychleji, než se zvyšují rozpočty vysokých škol. Na druhé straně se veřejné financování trvale snižuje především v jihoevropských a východoevropských zemích, které také finanční krize postihla nejvíce. Vysoké školy se mohou v důsledcích působení krize významně proměnit a výsledná ztráta způsobená nedostatečným rozvojem potenciálních talentů země může také ohrozit dlouhodobou konkurenceschopnost těchto ekonomik. Vzniklá rozporná situace není jen problémem dané země, ale je problémem pro celou Evropu, neboť nerovnováha a slabiny v EHEA a ERA oslabují celkovou pozici Evropy v globální soutěži.
V následujících letech budou obzvláště důležité investice do infrastruktury vysokého školství a vědy, na nichž se v poslední době všude šetřilo. Nebude-li se tento problém řešit, postupně se zvyšující náklady na udržování chátrajících budov a zastaralého vybavení pro vzdělávání i výzkum zatíží rozpočty vysokých škol, čímž dále utrpí také kvalita výuky i výzkumu.
Podle hodnocení národních konferencí rektorů některé země očekávají, že si vysoké školy budou snižování veřejných výdajů nahrazovat z nových evropských programů, jako je Horizon 2020. To však má řadu problémů. Za prvé cílem evropských programů výzkumu není doplňovat národní veřejné zdroje. Za druhé si vysoké školy prostě nemohou zajistit odpovídající náhradu vzhledem k tomu, jak značně se v některých zemích financování redukovalo. A za třetí podfinancované vysoké školy jen stěží mohou získat tyto zdroje, protože také jejich schopnost spolufinancovat výzkumné projekty je pouze omezená. Kromě toho je takové spoléhání na evropské peníze pro výzkum a inovace v ostrém rozporu s postojem některých zemí nebo orgánů EU, které naopak chtějí tyto prostředky z evropských zdrojů snížit. EUA je zvláště znepokojena stanoviskem Rady EU k návrhu rozpočtu na rok 2015, které naznačuje, že by se program Horizon 2020 mohl redukovat.
Společným trendem mnoha zemí je i snaha najít co nejefektivnější modely financování. EUA se o to snaží v projektu DEFINE. Na závěr zpráva znovu argumentuje, že financování vysokých škol z veřejných prostředků není krátkodobým výdajem, ale dlouhodobou investicí do evropské budoucnosti, která může přinést velké zisky.
Zpracovali Jan Koucký a Jan Kovařovic
.
EUA Public Funding Observatory Report 2014
Stakeholders discuss university funding futures. University World News, 15 October 2014, Issue 339
Karen MacGregor: Scientists protest cuts, study shows HE funding divide. University World News, 07 October 2014, Issue 339
Dopady ekonomické krize na evropské vysoké školství. Vysoké školství ve světě, 11. červenec 2012
Ekonomická krize dál škrtí rozpočty evropských vysokých škol. Vysoké školství ve světě, 24. červen 2014
Jak dál ve financování vysokých škol v Evropě? Vysoké školství ve světě, 6. listopad 2014
Vysoké školství ve světě 