Financování vysokého školství v Evropě: závěry fóra EUA 2012

V rakouském Salzburku se v červnu 2012 konalo první „Fórum o financování vysokého školství“ (EUA Funding Forum), které uspořádala Evropská asociace univerzit (EUA – European University Association). Pořádání fóra korespondovalo s neradostnou atmosférou způsobenou rozsáhlými škrty v rozpočtech vysokých škol ve většině evropských zemí, a proto vyvolalo značný zájem. Diverzifikace zdrojů vysokých škol, výše veřejných prostředků od státu a pravidla jejich rozdělování mezi jednotlivé instituce jsou již několik let v centru pozornosti vysokoškolské politiky.

O věcné náplni jednání fóra i dokumentech pro fórum připravených jsme bezprostředně po jeho konání informovali ve dvou příspěvcích (Jak se evropské vysoké školy udrží v novém ekonomickém klimatu?  a Dopady ekonomické krize na evropské vysoké školství). Jako třetí přinášíme obsáhlý výtah ze závěrečné zprávy, která shrnuje nejdůležitější poznatky, jež na fóru prezentovali jeho účastníci, i doporučení, jež formulovali a předložili hlavní aktéři v oblasti financování vysokých škol. Závěrečná zpráva dává poměrně ucelený, komplexní a přesto stručný obraz současné situace a možných perspektiv financování vysokého školství v Evropě.

Redakce Vysoké školství ve světě

Již v minulých letech EUA iniciovala a také realizovala důležité projekty o financování vysokých škol, například o kalkulaci skutečných nákladů (Financially Sustainable Universities: Towards Full Costing in Europe’s Universities), nebo o diverzifikaci zdrojů financování vysokých škol (EUDIS: European Universities Diversifying Income Streams).

V souladu s předchozí činností EUA mělo salzburské „Fórum o financování vysokého školství“ v roce 2012 následující cíle:

• pomoci zformulovat názory vysokých škol a předložit je představitelům decizní sféry v jednotlivých zemích i na evropské úrovni a přispět tak k budoucí tvorbě politiky financování vysokého školství na regionální, národní i celoevropské úrovni;
• pomoci představitelům vysokých škol připravit a realizovat strategie jejich institucí, které reagují a odpovídají probíhajícím změnám ve financování.

Fórum bylo otevřené všem, kterých se financování vysokého školství nějak týká: představitelům vysokých škol, jejich zaměstnancům a studentům, státním orgánům, veřejným a soukromým poskytovatelům finančních prostředků, výzkumným pracovníkům na vysokých školách a ostatním partnerům. Fóra se zúčastnilo více než 200 delegátů.

Témata, o kterých se během fóra diskutovalo, zahrnovala:

• dopady hospodářské krize na vysoké školy v Evropě;
• financování evropských vysokých škol v budoucnosti a problémy s tím související;
• důsledky začleňování výkonových kritérií do modelů financování;
• nové náměty na získávání dalších finančních prostředků pro vysoké školství;
• udržitelné financování z pohledu studentů a těch, kteří finanční prostředky poskytují.

Na základě žádosti EUA zpracoval závěrečnou zprávu z fóra o financování vysokého školství profesor Liviu Matei, čelný představitel Středoevropské univerzity v Budapešti (CEU’s Senior Vice President and Chief Operating Officer).

.

.

Fórum EUA o financování: „neplánovaná“ evropská iniciativa

Fórum EUA o financování lze v kontextu evropského dialogu o vysokém školství označit jako novou, nezbytnou a současně neplánovanou iniciativu.

Vytvoření prostoru pro evropský dialog je výsledkem výrazného politického úsilí posledních 15–20 let, jehož cílem bylo přispět k řešení některých zásadních otázek vysokého školství v Evropě a podpořit realizaci širších národních a evropských cílů. Tento prostor se navzdory řadě potíží a nedostatků výrazně rozšířil zejména po nastartování Boloňského procesu a v současné době je již pevně zakotven v řadě podpůrných mechanismů a struktur. Zahrnuje klíčové dimenze fungování vysokoškolských institucí i jednotlivých účastníků: mobilitu studentů, strukturu studia, organizaci výuky a výzkumu, uznávání výsledků studia, sociální hlediska, mezinárodní spolupráci, atd.

Mezi hlavními tématy tohoto dialogu však dosud chybělo financování.Nabízí se řada vysvětlení, která staví především na legislativních a politických překážkách. Přesto je však překvapivé, že tak důležitý aspekt, jako jsou finance, dosud neměl ani formálně ani de facto své místo v evropském dialogu o vysokém školství. Nefiguroval dokonce ani v dalších koordinovaných konkrétních snahách usilujících o radikální reformu vysokoškolských systémů i institucí, přestože byl vždy jednou z podmínek dosažení mimořádně ambiciózních cílů. V rámci Boloňského procesu byl například zorganizován pouze jediný významný workshop o financování (a to v roce 2011 v Jerevanu).

Fórum EUA je prvním celoevropským fórem v oblasti financování vysokého školství, kterého se účastní všichni partneři. Lze konstatovat, že nejvýraznějším úspěchem, kterého fórum dosáhlo, je potvrzení potřeby a užitečnosti evropského dialogu o financování vysokého školství.

Fórum nabídlo jedinečnou příležitost pro setkání a diskusi nejrůznějších aktérů a partnerů: představitelů vedení vysokých škol, zástupců studentů, tvůrců vzdělávací politiky na regionální, národní i evropské úrovni, výzkumných pracovníků z evropských a dalších zemí, zástupců odborů, profesních organizací apod. Účastníci mohli sdílet a konfrontovat své zkušenosti a poznat nové trendy, problémy a přístupy i praktické nástroje k řešení problémů; na fóru měli ojedinělou možnost si vyjasňovat či potvrzovat své postoje. Diskutovalo se o tom, co ve financování vysokého školství funguje a co nikoliv, i o tom, co v současné politice na různých úrovních chybí a co by chybět nemělo. Široké spektrum znalostí a zkušeností, ke kterému přispěli jednotliví účastníci, zahrnovalo tvorbu vzdělávací politiky na místní, národní a evropské úrovni, praktické zkušenosti se správou vysokých škol, prosazování zájmů vysokého školství ve společnosti a výzkum zaměřený na národní evropské i globální aspekty jeho financování.

Závěrečná zpráva shrnuje bezprostřední výstupy fóra (závěry a doporučení vycházející z přednesených příspěvků), které jsou rozděleny do tří kategorií:

• charakteristika současné situace v Evropě v oblasti financování vysokého školství;
• přehled (nikoliv úplný) strategií, přístupů a nástrojů, uplatňovaných (zejména samotnými vysokými školami) při řešení krize i v budoucnu;
• doporučení.

Současná situace ve financování vysokého školství v Evropě

• Jedním z nejvýraznějších faktorů, které bezprostředně a významně ovlivňují financování vysokých škol v Evropě, je bezpochyby globální hospodářská krize. Ve financování vysokého školství však nejde pouze o dočasná úsporná opatření, vynucená krizí, která jsou pro současné období typická. Změny, ke kterým v této době dochází, s největší pravděpodobností ovlivní financování vysokého školství dlouhodobě. Navíc jde o změny velmi radikální. Lze předpokládat, že financování vysokého školství prochází zásadní, nezvratnou transformací a že to „už nikdy nebude jako dřív“. Jsme svědky vývoje, kdy jde o mnohem více než o drobné úpravy ve způsobu fungování vysokých škol. To je třeba si uvědomit, snažit se pochopit a konceptualizovat současné období celkové proměny vysokého školství v Evropě.
• Probíhající proces transformace podle všeho nemá nějaký předem definovaný konečný stav, což přináší značnou nejistotu, která ovlivňuje působení všech zúčastněných aktérů.
• Z koncepcí evropské vzdělávací politiky měl v posledních 10–15 letech pro vysoké školy největší závažnost cíl „vybudovat znalostní společnost“. Vedl k všeobecnému a širokému konsensu, že je nezbytné vysoké školy podporovat. Role vysokého školství byla vnímána jako stěžejní pro rozvoj znalostní společností a pro tvorbu, přenos a šíření nových znalostí a vědomostí i pro jejich uplatňování v praxi. Tento konsensus dostal i podobu obecného politického závazku zvyšovat počty vysokoškolských studentů (celkově i na vyšších úrovních studia, tedy magisterské a doktorské). Panoval obecný souhlas v tom, že zvyšování výdajů na vysoké školství je z principu dobré.

V současnosti se však všeobecný konsensus o úloze vysokého školství začíná drolit a spolu s ním bere za své i obecně proklamovaná podpora vysokých škol. Někteří politici začínají zpochybňovat či dokonce otevřeně napadat tezi, že vysoké školy jsou klíčem k rozvoji znalostní ekonomiky, a odmítají bezvýhradně souhlasit s tím, že čím více vysokoškolského vzdělávání, tím lépe pro společnost. V situaci, kdy se vede boj o každý groš ze státní kapsy, se vlády i politici ptají, zda je správné právě teď dále zvyšovat počty studentů. Nebylo by naopak vhodnější podporu vysokým školám snížit a přesměrovat tyto peníze do jiných oblastí, například do sociálního zabezpečení (zejména na důchody) či do bankovního sektoru?  Dřívější nadšená podpora vysokého školství se v řadě politických kruhů vytrácí. Je třeba uznat, že Evropská komise ve svém odhodlání budovat znalostní společnosti nepolevuje a nadále se snaží prostředky na vysoké školství zvyšovat. Právě vysoké školy mohou přispět k překonání tohoto vážného rozporu mezi Evropskou komisí a vládami některých členských zemí.

• Ekonomická krize dopadá na všechny evropské vysoké školy bez výjimky, přestože se její projevy různí (viz například červnovou zprávu Public Funding Observatory EUA). Vysoké školy hledají způsoby, jak se s novou situací vyrovnat, přičemž někdy narážejí na zásadní problémy. Nedostatek zdrojů nepříznivě ovlivňuje jejich výzkumné a výukové činnosti, schopnost investovat do zaměstnanců a infrastruktury, a v některých případech dokonce ohrožuje kvalitu vzdělávací nabídky a služeb studentům.
• Snižování objemu veřejných výdajů na vysoké školství v době krize je povětšinou doprovázeno přitahováním regulatorních otěží ze strany státu. Zužuje se tak prostor, v jehož rámci mají vysoké školy možnost reagovat a přicházet s vlastními možnostmi řešení (viz například aktualizovaný přehled situace v oblasti autonomie vysokých škol v Evropě, který pod názvem Autonomy Scorecard rovněž vydala EUA).
• Díky dynamickému vývoji, který byl podnícen Boloňským procesem (a vznikem Evropského vysokoškolského prostoru EHEA), Lisabonskou strategií a strategií Evropa 2020, se důležitým prvkem ve financování vysokých škol stal „evropský rozměr“. Kromě institucionální, lokální/regionální a národní úrovně je tedy třeba brát v potaz i úroveň evropskou. A to zdaleka ne pouze proto, že z Evropské unie plynou finanční prostředky. Nejen vzdělávací politika, ale i faktický vývoj vyžadují, aby diskuze o financování, které normálně probíhají na regionální či národní úrovni, zahrnovaly i evropskou perspektivu.

Celoevropský dialog je nezbytný, přinejmenším v některých případech. Například je třeba zajistit evropskou diskuzi o tom, jak dosáhnout deklarované evropské cíle v oblasti mobility studentů či jak řešit určité problémy spojené s asymetrií pohybu studentů po Evropě, a to alespoň z hlediska financování mobility.

• Financování na evropské úrovni má velký význam – nejen přímo, finanční podporou, ale i nepřímo, protože ovlivňuje celkové pojetí a nasměrování činnosti v řadě oblastí na národní i institucionální úrovni. Jako příklad lze uvést celkový dopad prostředků z EU na politiku výzkumu a na samotné vysoké školy, ať již jsou získány ze 7. rámcového programu pro výzkum a navazujícího programu Horizon 2020 (v obou programech by mělo být rozděleno na 80 miliard eur v průběhu sedmi let) nebo z Evropské rady pro výzkum (European Research Council – ERC). Dalším příkladem může být dopad na národní postupy v oblasti akreditace, kam plynou peníze z programů Erasmus a Erasmus Mundus.
• Je rovněž důležité si uvědomit, že vzájemná provázanost v oblasti financování existuje nejen mezi jednotlivými státy, ale i v rámci jedné země. Již na schvalování i uplatňování celkového pojetí a mechanismů financování se v jednotlivých zemích v různé míře podílí mnoho aktérů: vysoké školy, vlády, orgány EU, studentské organizace, zaměstnavatelé, odborové svazy, výzkumné instituce atd.  Ale zvolený způsob má pak dopad i na další oblasti společnosti a ekonomiky, nikoliv jen na samotné vysoké školy. Proto je třeba, aby existovaly diskuzní platformy, ze kterých vycházejí rozhodnutí nebo alespoň doporučení k financování vysokých škol, a aby byly vyvážené z hlediska zastoupení všech důležitých aktérů.
• Na vysoké školství v Evropě bude mít zřejmě závažný dopad klesající demografická křivka. Je možné, že některé země již mají nejhorší za sebou, ale přesto se má velikost věkové skupiny 20–24 let ve 27 zemích EU celkově snížit do roku 2050 téměř o 25 % s tím, že především některé nové členské státy budou postiženy více než ostatní. Je proto třeba zvažovat, jak se s těmito demografickými změnami vyrovnat. Jak uvedla presidentka EUA Maria Helena Nazaré, vysoké školy se musí stát atraktivnější pro mimoevropské studenty, musí se otevřít dospělým zájemcům o studium a musí být schopné podporovat například opatření pro začleňování přistěhovalců a ochranu rodiny.
• Otázka školného coby prostředku k vyrovnání nedostatku financí zůstává v Evropě nadále vysoce spornou. Zdá se totiž, že koncepční uvažování v této oblasti není dostatečné. V Evropě existuje řada nejrůznější modelů, z nichž většina zahrnuje prvek spolupodílení se studentů na nákladech na vzdělávání. Z hlediska spravedlivosti a efektivnosti je nezbytné, aby existovaly funkční mechanismy podpory studentů, ať již daný systém počítá se školným či nikoliv. Závěry některých výzkumů ukazují, že propracované systémy finanční pomoci vedou k vyšší než průměrné účasti na vysokoškolském vzdělávání.
• Z hlediska mezinárodního srovnání vykazuje Evropa v oblasti financování vysokých škol v současné době řadu specifických rysů: jak skutečných konkurenčních výhod, tak určitých nedostatků. Celkový potenciál evropských vysokých škol však není tak špatný. Například je velmi pozitivní skutečnost, že navzdory škrtům v mnoha evropských zemích stále pokračuje jejich financování z veřejných prostředků, a zdá se, že to představuje skutečnou konkurenční výhodu pro evropské vysokoškolské systémy, které navíc mohou více využívat zatím nepříliš využitý potenciál financování z jiných ekonomických sektorů. Evropské vysokoškolské systémy jsou na tom také lépe než jiné systémy, které se vyznačují vyššími mzdovými náklady. Vysoké školy v Evropě tedy mají podle všeho dobrý „manévrovací prostor“.

Strategie, přístupy a nástroje uplatňované při řešení krize i v budoucnu

Účastníci fóra diskutovali o různých strategiích, přístupech a nástrojích, které se již uplatňují (a to zejména samotnými vysokými školami) nebo které by mohly být uplatněny při řešení problémů ve financování. Seznam, který lze na základě diskuze sestavit, je spíše orientační a je možné na něm dále pracovat (možná na příštím fóru). Problematiku nahlíží z dlouhodobého i krátkodobého hlediska a zohledňuje konkrétní skupiny aktérů. Zúčastnění se shodli, že neexistuje žádné „zázračné řešení“. Místo toho by měli představitelé vysokých škol přemýšlet, navrhovat a jednat, sami být aktivní a ne jen „poslouchat a naříkat“. Za krize problémy financování vyžadují silné vedení.

Orientační přehled:

• Všechny vysoké školy musí své financování diverzifikovat. Neměly by spoléhat na jediný zdroj, kterým jsou obvykle veřejné finance. S diverzifikací je samozřejmě vhodnější začínat, když je doba příznivá, ale je pravděpodobné, že se na to již nedá spoléhat a čekat, že přijdou „dobré časy“.
• Vysoké školy musí pokračovat v budování vnitřních kapacit a v profesionalizaci svých pracovníků, a to zejména v řízení výzkumu, získávání finančních prostředků, rozvoji lidských zdrojů, komunikaci a finančním managementu. Zvyšuje to jejich schopnost jednat strategicky, rozvíjet a řídit vícezdrojové financování. Vedoucí představitelé vysokých škol se zároveň musí připravit na to, že diverzifikace finančních zdrojů bude mít důsledky pro správu a řízení instituce.
• Spolu s diverzifikací příjmů je třeba věnovat pozornost změnám v organizaci a řízení činností a výdajů (pečlivé interní řízení výdajů a kontrola nákladů, případné snižování jednotkových nákladů). Může to vyžadovat i nový způsob dosahování konsensu v rámci instituce. V období transformace má efektivní interní i externí komunikace zásadní význam.
• Vysoké školy musí plánovat strategicky, v dlouhodobém horizontu, aby nejistotu ve financování dokázaly řešit.
• Užitečné a efektivní může být sdílení kapacit s ostatními vysokými školami v daném městě, regionu či v rámci přeshraniční spolupráce. Je na školách, aby zvážily, jestli je lepší postupovat samostatně, nebo jestli je vhodnější spojit síly s dalšími institucemi.
• Partnerství s aktéry z jiných sektorů (zejména z průmyslu a nadačních organizací) je třeba rozvíjet tak, aby byla udržitelná. Profesionální a aktivní přístup bude mít největší efekt, protože ti, kteří jsou ochotni financovat, hledají především tvůrčí výzkumnou kapacitu podloženou zdravým finančním řízením.
• Zcela nezbytné je neustálé zlepšování kvality, aby škola byla atraktivní pro studenty, pracovníky i pro získávání finančních zdrojů.

Doporučení

Hlavní doporučení:

Vzhledem k vzájemnému propojení nejrůznějších úrovní a aspektů financování vysokých škol v Evropě, doporučují účastníci EUA Fóra o financování přeměnit tuto jednorázovou akci na stálé Evropské fórum o financování. Taková iniciativa může být velmi užitečná. Nesloužila by sice ke koordinaci a tím méně k rozhodování, ale přispěje k začlenění problematiky financování do evropského dialogu o vysokém školství, a to v zájmu všech účastníků. Umožní svobodnou a dobrovolnou výměnu informací napříč různými úrovněmi a oblastmi (například řízení a organizace vysoké školy, výzkum, tvorba koncepce a vzdělávací politiky) a tak přispěje k větší efektivitě jednotlivých kroků. Jak zajistit činnosti fóra z dlouhodobého hlediska bude předmětem dalších úvah, které se mohou odvíjet ve spolupráci EUA s dalšími organizacemi. Mezi otázky, které bude třeba řešit, patří například: jak často se fórum bude scházet, jak se budou vybírat jeho témata, kdo bude za fórum odpovědný a bude se starat o jeho efektivitu.

Další doporučení, která byla předložena, s vědomím toho, že nemohou vyřešit všechny problémy financování:

• Uznat zásadní roli řízení, kterou má v oblasti financování vedení instituce, zejména v dobách krize; vlády jednotlivých zemí, Evropská unie a další aktéři by měli podporovat a zajišťovat vzdělávání a přípravu vedoucích pracovníků.
• Na obecnější rovině uznat prioritní význam investic do lidských zdrojů, a to na všech úrovních finančního managementu.
• Finanční management včetně diverzifikace zdrojů vyžaduje strategický přístup, nelze jej řešit ad-hoc, a musí být konsistentní s cíli a posláním vysoké školy. Diverzifikaci zdrojů na úrovni instituce musí podpořit předpisy a pobídky na úrovni systému (daňová zvýhodnění, vstřícné financování).
• Koncepci financování je na všech úrovních (regionální, národní a evropské) třeba utvářet, realizovat, hodnotit a upravovat při účasti všech aktérů (tj. tvůrců politiky, vedení vysoké školy, pracovníků výzkumu atd.).

K realizaci a hodnocení jakékoliv nové koncepce je třeba přistupovat opatrně. Například se obvykle předpokládá, že zavedení normativního či výkonového financování musí mít jen pozitivní výsledky. Zkušenost však ukazuje, že v některých případech dochází k markantnímu zlepšení a v jiných k nežádoucím důsledkům.  Evropa má s těmito přístupy zatím jen omezené zkušenosti a nadšení pro ně je třeba mírnit. Jejich návrh a hodnocení je třeba podrobit pečlivé kritické analýze, včetně důkladného porovnání v evropském i mezinárodním měřítku.