V předchozím příspěvku (Radikální reforma terciárního vzdělávání v Austrálii) jsme informovali o návrhu nového zákona, který dovršuje proměnu australského terciárního vzdělávání posledním krokem, deregulací školného. To sice podle odhadů povede k jeho asi dvojnásobnému zvýšení, ale umožní snížit z dlouhodobého hlediska nejistou federální podporu a zajistit tak udržitelnost financování vysokého školství. Současně se však rozšiřuje systém studentských půjček i na kratší formy terciárního vzdělávání a také systém stipendií pro znevýhodněné studenty. Tím se podstatně rozšíří nejen možnosti volby odpovídajícího vzdělávání pro studenty různé úrovně a různého zaměření, ale také jejich celkový přístup k vyšším úrovním vzdělávání.
V tomto navazujícím příspěvku se věnujeme nejprve ostrému odmítnutí návrhu zákona opozicí a jejím důvodům a podporovatelům. Poté vysvětlíme postupné formulování stanoviska australských vysokých škol, které nakonec vládní návrh jako nezbytný sice podpořily oficiálním stanoviskem rektorské konference Universities Australia, ovšem za předpokladu jeho podstatných úprav.
Redakce Vysoké školství ve světě
Proti návrhům konzervativní vlády se okamžitě postavila parlamentní opozice, kterou tvoří ALP (Australian Labor Party) a Zelení. Podle labouristického senátora a bývalého ministra pro výzkum Kima Carra nikdo z představitelů vysokých škol nepodporuje návrh bez výhrad, a to dokonce ani rektoři elitních výzkumných univerzit (Group of Eight), kterým se jinak líbí možnost stanovovat školné bez omezení – odmítají však, v jakém rozsahu se má snižovat počet studijních míst. Podle nezávislých analýz by některé vysoké školy musely zvýšit školné až o 60 %, aby nahradily redukované financování z veřejných zdrojů.
Carr dále namítá, že „všichni uznávají, jak nespravedlivé by bylo zatížit studentské půjčky reálnou úrokovou mírou (omezenou pouze horním stropem 6 %). Znamenalo by to ochromující břímě, splácené po desítky let, které by zcela jistě odradilo mnoho mladých Australanů od vysokoškolského studia. Avšak nejen rovnost příležitostí v přístupu k vysokoškolskému vzdělávání, ale také kvalita mnoha vysokých škol by vzaly za své. Vedlo by to jen k tomu, že několik již dnes bohatých univerzit si trochu polepší, ovšem jen díky tomu, že si mohou dovolit zvýšit školné, ale tím ještě víc omezí rovný přístup k vysokoškolskému studiu.“
Poukázal také na nejhlasitější kritiky reformy, na malé a regionální univerzity, které již dnes jen obtížně soutěží s velkými institucemi o studenty a o prostředky. Pro ně by to znamenalo další zaostávání, neboť školné nemohou zvyšovat tak razantně, protože mají větší podíl studentů pocházejících z rodin s nízkými příjmy. „Musely by rozhodnout, co omezit, ochudila by se jejich studijní nabídka i rozsah výzkumu, některé školy by se dokonce zavřely. Tvrzení ministra, že by mohly snížit školné, aby zvýšily svou schopnost konkurence, je jen bláznivá fantazie.“
Další otevřeně kritizovanou oblast reformy zformuloval dr. Jamie Miller z Cornellovy univerzity. Podle něj je skutečným motivem vlády získat více zahraničních studentů, protože reformy ve skutečnosti nesledují vzdělávací cíle, ale jen podnikatelské zájmy. „V roce 2012 byli zahraniční studenti čtvrtým nejúspěšnějším exportním odvětvím Austrálie s přínosem asi 14,5 mld. AUD (asi 260 mld. Kč). Dnes studuje v Austrálii 233 tisíc zahraničních studentů, tedy 22,3 % z celkového počtu, největší podíl ze všech členských zemí OECD. Vláda se pečlivě vyhýbá tomu, aby veřejně přiznala, že ‘poptávka po vzdělávání’, o kterou se skutečně zajímá, je ze zahraničí a ne z domova. Avšak v návrhu rozpočtu výslovně stojí: Usilujeme o to získat studenty v ostré mezinárodní konkurenci. Naše univerzity mají ovšem v současnosti jen omezené možnosti soutěžit s nejlepšími institucemi v Evropě, Severní Americe a rychle se rozvíjející Asii.“ Miller také prohlásil, že vláda velmi dobře ví, že by neměla nejmenší naději na úspěch, kdyby si veřejnost uvědomila, že nakonec budou i australští studenti platit stejně vysoké školné jako zahraniční, místo toho, aby ti zahraniční vlastně domácí podporovali, jako je tomu dnes.
Největší kritiku však sklízí návrh rozšířit od roku 2016 federální podporu i na soukromé instituce, které by se o ni ucházely v soutěži s veřejnými institucemi. Mohly by snížit školné a veřejným institucím přímo konkurovat. To se již stalo v některých australských státech, pod které spadají terciární instituce odborné přípravy (vocational education colleges), kde již soukromé instituce čerpají veřejné prostředky. Protože mohou navrhovat jen ty nejlukrativnější studijní programy a nemají žádné veřejné závazky vůči sociálně znevýhodněným a handicapovaným studentům, soukromé instituce expandují, zatímco veřejné přicházejí o peníze i o studenty.
Akademická obec nebyla zpočátku v postoji k reformám jednotná. Australské terciární vzdělávání je hodně diverzifikované, jednotlivé skupiny institucí proto mají pochopitelně odlišné zájmy. Výslovným kritikem vládního návrhu zákona se ovšem od začátku staly (a stále zůstávají) vysokoškolské odbory (National Tertiary Education Union – NTEU), které žádají jeho úplné zamítnutí především proto, že snižuje podporu veřejným univerzitám, začíná podporovat soukromé vysokoškolské instituce a zvyšuje zadlužení studentů.
Předsedkyně odborářské unie Jennie Reaová zdůraznila, že snížení federální podpory univerzitám o 20 % a uvolnění výše školného povede k nejméně 30% zvýšení školného, takže cena některých diplomů přesáhne 100 tisíc AUD. Nejprestižnější univerzity reformou získají, ale regionální a metropolitní univerzity, které jsou nejvíce závislé na federální podpoře a jejichž schopnost ji kompenzovat zvýšením školného bude jen omezená, budou mít co dělat, aby přežily. „Vytvoření skupiny elitních univerzit s vysokým školným pro vybranou skupinu studentů má daleko k veřejnému univerzitnímu systému, do něhož je přístup založen na schopnosti studovat a nikoli schopnost platit. Zpřístupnění federální podpory i pro ziskové soukromé instituce, které si mohou vybírat jen ty studijní programy, o něž je zájem, může ohrozit finanční situaci veřejných univerzit. Ty často právě z příjmů za tyto programy totiž hradí závazky vůči širší společnosti a náklady na výzkum.“
Odpor vyvolal také návrh ministra školství Christophera Pynea omezit programu přípravy výzkumných pracovníků na obou postgraduálních úrovních, magisterské a doktorské (a dosáhnout tak podstatné úspory ve výši 175 milionů AUD ročně). Místo toho mají i studenti výzkumných programů poprvé platit školné (na magisterské úrovni ve výši až 3 900 AUD ročně). V Austrálii totiž tito studenti provádějí normální výzkum pod dohledem supervizora, dosud z velké části bezplatně. Jak Meghan Hopperová, předsedkyně CAPA (Council of Australian Postgraduate Associations), prohlásila, žádat školné od studentů, kteří provádějí výzkum, aby získali univerzitní diplom, znamená „žádat od nejlepších a nejchytřejších výzkumných pracovníků, aby platili za to, že smějí chodit do práce. Být přijat na doktorský program totiž znamená uznání, že student patří mezi ty nejlepší v daném oboru a že může přispět k jeho rozvoji. Program přípravy výzkumných pracovníků, který dnes umožňuje, aby univerzity nabízely studijní výzkumné programy bez školného, byl jen uznáním tohoto faktu.“ Návrh zavést školné také na postgraduální úrovní sice zřejmě Senátem neprojde, ale protože ministerstvo může snížit rozpočet na přípravu vědeckých pracovníků, zůstává nebezpečí, že vysoké školy tyto programy samy omezí pro nedostatek prostředků. Také předsedkyně NTEU Jennie Reaová uvedla, že škrty ve financování přípravy výzkumných pracovníků a zavedení školného i pro vyšší úrovně studia přispějí k tomu, že „kariéra na vysoké škole a ve výzkumu bude pro ty nejchytřejší australské studenty ještě méně atraktivní.“
Na druhé straně nikoho asi nepřekvapilo, že skupina nejprestižnějších tradičních výzkumných univerzit Group of Eight od začátku silně podporovala tu část návrhu reformy, která spočívá v deregulaci školného a současném snížení federální podpory vysokých škol o jednu pětinu, protože – jak prohlásil jeden komentátor – „si na rozdíl od jiných škol může dovolit zvyšovat školné i hodně vysoko, aby vyrovnala snížení federální podpory, a stále ještě bude mít studenty, kteří budou ochotni zaplatit mnohem více.“
Vrcholný reprezentant univerzitních vysokých škol, rektorská konference Universities Australia, v níž jsou zastoupeny různé zájmové skupiny, se zpočátku postavila proti změnám. Postupně však přijala zdůvodnění jejich nevyhnutelnosti (i když „dosáhnout toho, aby se rektoři na něčem shodli, je asi tak lehké, jako sehnat kočky do jednoho houfu“, jak se vyjádřily jedny noviny) a stejně jako čtyři hlavní zájmová seskupení vysokých škol (kromě Group of Eight také Innovative Research Universities, Australian Technology Network a Regional Universities Network) vyjádřila podporu klíčovým požadavkům reformy:
- stanovit výši školného pro domácí studenty bakalářského cyklu tak, aby odpovídala zvýšenému deregulovanému počtu studentů i výši školného na domácím trhu magisterského a doktorského studia, které je již deregulováno, a školnému na zahraničních trzích;
- rozšířit dnešní systém půjček HELP, poskytovaných dosud jen na ucelené bakalářské studium, také na kratší formy vysokoškolského studia;
- rozšířit jak dnešní systém půjček HELP, tak federální podporu na studenta (dnes poskytovanou jen univerzitám) i na neuniverzitní vysokoškolské instituce včetně soukromých (a to ve výši 70 % podpory veřejných univerzit) a podstatně tak diverzifikovat nabídku terciárního a postsekundárního vzdělávání;
- rozšířit obdobným způsobem šíři, pravidla a mechanismus podpory studentů včetně federálních stipendií.
Na druhé straně vysoké školy odmítají, aby se zvýšila úroková míra splácení studentských půjček až na 6 %, protože to by pochybně ohrozilo některé skupiny absolventů, a aby se snížila federální podpora vysokých škol o 20 %, protože to by vyvolalo tlak na zvyšování školného. Za nezbytné rovněž považují zachovat v regionech nabídku vysokoškolského vzdělávání a přístup studentů na vysoké školy.
Při projednávání zákona v dolní komoře parlamentu (House of Representatives) prohlásila na konci srpna výkonná ředitelka Universities Australia Belinda Robinsonová, že „parlament má příležitost, jaká se vyskytne jednou za celou generaci, zformovat podobu australského vysokoškolského systému, který je udržitelný, dostupný a spravedlivý a slouží nejlepším zájmům studentů i celé společnosti. Když jsou veřejné rozpočty pod tlakem, vlády musí řešit spoustu navzájem si konkurujících priorit a žádná z nich neinvestuje do vysokého školství tolik, kolik je podle nezávislých analýz zapotřebí, pak je zapotřebí vysoké školství úplně deregulovat. Prodlužování statusu quo neustálého podfinancování vysokých škol či dokonce další rozpočtové škrty odsoudí australský univerzitní (vysokoškolský) systém k nevyhnutelnému úpadku, ohrozí jeho mezinárodní prestiž a bude stále těžší, aby univerzity udržely kvalitu, která se od nich očekává.“
Již tehdy však Belinda Robinsonová současně zdůraznila, že je třeba návrh zákona podstatně upravit, aby vysokoškolské vzdělání zůstalo dostupné a akceptovatelné pro studenty i pro plátce daní. Zvýšení úrokové míry při splácení studentských půjček by znamenalo zvýšení dluhu až o desítky tisíc AUD. Pokud se týká rozšíření federální podpory i pro soukromé a neuniverzitní vysokoškolské instituce, ovšem jen ve výši 70 % podpory veřejných univerzit, vláda podle Universities Australia nalezla „správnou rovnováhu mezi různými funkcemi, které plní univerzity a neuniverzitní instituce.“
Poté, co návrh zákona o reformě vysokého školství a výzkumu HERRA prošel dolní komorou parlamentu, kde mají vládaní strany pohodlnou většinu, byl návrh postoupen Senátu. Tam však již většinu nemají, a po jasném odmítnutí návrhu jak labouristy (ALP – Australian Labor Party), tak Zelenými (kteří jdou ještě dále než ALP a požadují zrušení i existujícího systému školného), bylo jasné, že koalice musí získat hlasy alespoň 6 nezávislých senátorů. V Senátu byl návrh podle očekávání předán senátnímu výboru pro školskou a pracovní legislativu (Senate Education and Employment legislation committee), aby prozkoumal důsledky navrhovaných reforem a do konce října 2014 vypracoval zprávu. Vysokoškolské odbory to přivítaly. Předsedkyně NTEU Jeannie Reaová prohlásila, že „projednávání poskytne možnost, aby ti, kdo podporují změny, předložili věrohodné důkazy a rozptýlili legitimní obavy převážné části akademické komunity.“
Výbor zahájil sérii veřejných slyšení 77 zástupců nejdůležitějších aktérů a přijal přes 150 stanovisek organizací i jednotlivců. Při projednávání v senátním výboru předložily vysoké školy i ostatní partneři svá stanoviska a navrhly řadu úprav. Shrnutí oficiálního stanoviska Universities Australia je uvedeno v následujícím boxu:
Shrnutí stanoviska Universities Australia k návrhu zákona o reformě vysokého školství a výzkumu
Universities Australia vyzývají Senát, aby návrh zákona schválil s úpravami, jež zajistí vysokou kvalitu australského vysokoškolského systému, který je finančně udržitelný, přístupný a přijatelný pro studenty i daňové poplatníky.
Návrh zákona je nejvýznamnější změnou za posledních více než třicet let. Kdyby měla pokračovat dnešní situace, pro univerzity bude stále obtížnější dostát očekáváním studentů i zaměstnavatelů na jejich výkon a kvalitu, čímž by se omezoval se růst australské ekonomiky a její produktivity. Vedlo by to k nevyhnutelnému snížení schopnosti vysokých škol ve výzkumu a inovacích a navíc by neustálé hrozilo omezování veřejného financování vysokých škol podle toho, jak by se měnily priority vlády. Protože již dnes australské vysoké školy získávají celých 16 % svých příjmů od zahraničních studentů, celý sektor by byl nadměrně vystaven tlaku silně konkurenčního a velmi nestálého mezinárodního vzdělávacího trhu.
Austrálie má dosud vysoké školství světové úrovně, to však dnes stojí na rozcestí. Veřejné investice jsou nedostatečné, a přestože veřejnost vysoké školy výrazně podporuje, průměrné výdaje na studenta se dlouhodobě snižují. Až dosud je přístup vysokých škol k alternativním zdrojům příjmu omezován a také proto mají jen malou možnost vyrovnávat ztráty z veřejného financování jinými prostředky. Veřejné rozpočty jsou pod stálým tlakem a je proto obtížné předvídat, zda vůbec a kdy začnou příští vlády financovat vysoké školy na takové úrovni, která je nezbytná pro zajištění kvality, jak doporučují všechna předchozí vládní šetření. Chybí-li však jakýkoli náznak zvýšení financování vysokých škol z veřejných prostředků, znamenalo by celkové zamítnutí návrhu nového zákona nevyhnutelný úpadek vysokého školství v kvalitě, výkonnosti, konkurenceschopnosti i prestiži.
Návrh zákona HERRA dává vysokým školám možnost přejít na předvídatelnější a udržitelnější podnikatelské modely, méně zranitelné nestabilitou veřejného financování a častou změnou priorit rozpočtové a vzdělávací politiky státu. V navrhovaném znění návrhu je však nutné provést určité změny a zajistit tím jeho přijatelnost pro studenty i pro daňové poplatníky. Vysoké školy považují za nejnutnější změny ve třech oblastech:
- zmírnit navrhované 20% snížení federálního příspěvku ke školnému a snížit tím tlak na zvyšování školného;
- zachovat pro absolventy nízkou úrokovou míru půjček platnou v systému HELP (stanovenou podle indexu spotřebitelských cen – CPI);
- vytvořit balíček opatření na podporu studentů, vysokých škol i obcí při přechodu na systém deregulovaného tržního školného.
Belinda Robinsonová ještě důrazněji opakovala stanovisko Universities Australia během svého vystoupení na říjnovém projednávání v Senátu, kde také uvedla, že výdaje na studenta (per capita funding) se v období 1994–2012 snížily o 17 % a dnes Austrálii ve financování vysokého školství z veřejných prostředků odsouvají na předposlední místo z 31 členských zemí OECD.
Do jaké míry „politická rétorika“ či ještě hůře jen stranické a ideologické zájmy ovládly diskusi o budoucnosti vysokého školství, a také, jak se asi konkrétně zachovají vysoké školy v případě přijetí zákona, se projevilo již během říjnového zasedání Senátu a během následujících měsíců. Zpráva senátního výboru přes nesouhlasné stanovisko ALP a Zelených návrh zákona doporučila, ovšem s řadou úprav.
O tom a o dalším postupu projednávání v australském Senátu, které však nebylo během říjnového, ale ani během prosincového zasedání uzavřeno, přineseme informace v příštím příspěvku. Upozorníme ovšem také na článek významného vysokoškolského experta, který do diskuse o dalším vývoji vysokého školství v Austrálii vnáší širší a dlouhodobější perspektivu. Připravíme rovněž informaci o závěrečném projednávání zákona, jež se však v současnosti – oproti původním předpokladům – očekává nejdříve až na jaře příštího roku.
Zpracovali Jan Koucký a Jan Kovařovic
.
Universities Australia Submission to Senate Committee Inquiry into Higher Education and Research Reform Amendment Bill 2014. Universities Australia, September 2014
Geoff Maslen: Controversial higher education reforms in doubt. 22 August 2014 University World News, Issue 331
Geoff Maslen: Federal government introduces reform bill. 28 August 2014 University World News, Issue 332
Geoff Maslen: Senate inquiry stalls radical university reforms. 04 September 2014, University World News, Issue 333
Higher Education Policy Watershed. Go8 Newsletter, September 2014
Peter van Onselen: The battle for the budget. The Australian, September 15, 2014
Higher Education and Research Reform Amendment Bill 2014. The Senate, October 2014
Vysoké školství ve světě 