Financování podle kvality a profilování vysokých škol

Nizozemské ministerstvo školství (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap – OCW) zadalo v rámci přípravy strategického programu rozvoje vysokého školství Kvalita v různosti – Strategický program rozvoje vysokého školství, výzkumu a vědy (Kwaliteit in Verscheidenheid – Strategische Agenda Hoger Onderwijs, Onderzoek en Wetenschap) řadu zakázek na zpracování podkladových materiálů. Některé z těchto zakázek připravovalo Centrum pro studium vysokoškolské politiky na Univerzitě Twente (Center for Higher Education Policy Studies – CHEPS, Universiteit Twente). Již dříve jsme upozornili na srovnávací tematickou studii o vztahu vysokého školství a pracovního trhu (Vysoké školy a trh práce), tentokrát se zaměříme na tematickou studii CHEPS o tom, jak se v některých vybraných zemích uplatňuje financování vysokých škol podle kvality a jak se využívá kontraktové financování na podporu profilování vysokých škol. Obě témata se v současnosti diskutují také v rámci přípravy novely českého vysokoškolského zákona a jsou tedy pro nás velmi aktuální.

Redakce Vysoké školství ve světě

Tematická studie CHEPS je zaměřena na dva klíčové problémy. Za prvé na financování vysokých škol podle kvality, tedy na pravidla, postupy a rozsah, ve kterém je financování vázáno na kvalitu vzdělávání nebo dalších funkcí vysokých škol. Za druhé na různé formy kontraktového financování, které na základě dohody mezi odpovídajícím orgánem státu (většinou ministerstvem) a vysokou školou stanoví strategii a cíle v různých oblastech činnosti vysoké školy a podporuje tak její profilování. CHEPS pro studii vybralo celkem devět zemí, které ve vysokém školství usilují o kvalitu a diverzitu a uplatňují kontraktové financování, liší se ovšem konkrétními cíli, přístupy i postupy. Patří mezi ně Anglie (a Wales), Německo, čtyři skandinávské země (Dánsko, Norsko, Švédsko, Finsko), Austrálie, Nový Zéland a HongKong.

Financování podle kvality

První část studie je zaměřena na modely a mechanismy financování vysokých škol, které jsou výrazněji zaměřeny na kvalitu. Studie analyzovala, do jaké míry a jak se ve vybraných zemích vedle obecnějších ukazatelů výkonu v oblasti vzdělávání (jako jsou například počty studentů, počty udělených diplomů nebo délka studia) užívají i specifické ukazatele kvality, jakými mohou být například kvalifikace učitelů, vnitřní hodnocení kvality, úroveň magisterských prací apod.

Pro tuto část studie se CHEPS zaměřil na země, kde již fungují nebo jsou zaváděny z tohoto hlediska zajímavé mechanismy či nástroje. Mezi ně patří například Austrálie (fond pro kvalitu výuky – Learning and Teaching Performance Fund a dohody státu s institucí o její roli, strategii i financování, mission based compacts), dále Anglie (centra excelence výuky – Centres of Excellence in Teaching and Learning), Finsko (národní strategie kvality a internacionalizace a odpovídající ukazatele), HongKong (zprávy o kvalitě výuky – Teaching and Learning Quality Process Reviews, financování podle výkonu a poslání školy – Performance and Role-Related Funding Scheme, jakož i návrhy na rozvoj výuky – Academic Development Proposals) a Švédsko (malá část rozpočtu zohledňuje vynikající výsledky v národním hodnocení kvality).

Zvyšování kvality vzdělávání je v mnoha zemích hlavním cílem jejich dlouhodobé strategie. Významnými příklady jsou Austrálie, Anglie, Finsko, Nový Zéland a Švédsko. Neznamená to ovšem, že se k tomu automaticky využívají i finanční nástroje, přestože v několika zemích tomu tak již je a je zřejmé, že se takové postupy rozšiřují i do dalších zemí. Ve Finsku se například snaží, aby jejich vzdělávací systém byl ve výzkumu i výuce co nejvíce konkurenceschopný a atraktivní a aby proto co nejvíce podpořili a rozšířili špičkovou mezinárodní spolupráci.

V řadě zemí můžeme mezi zajištěním transparentního rámce monitorování a hodnocení, který by umožňoval financování podle kvality a výkonu, a pochybnostmi o validitě použitých ukazatelů a měření pozorovat jisté napětí. Právě to ovšem vede k hledání dalších vylepšení, aniž by se ustupovalo od celkových cílů. V HongKongu to vyřešili zajímavě tím, že ponechali na jednotlivých institucích, aby si samy vytvořily rámec kvantitativních a kvalitativních ukazatelů. Ten však posoudí financující instituce, kterou je v HongKongu University Grants Committee – UGC. Takový přístup řeší (například v Austrálii diskutované) námitky proti plošnému způsobu řešení bez možnosti individuální pružnosti ve výběru oblastí, které mají být hodnoceny.

Vyvíjejí se také více nuancované odstíněné soubory ukazatelů kvality, které zahrnou účast určitých zainteresovaných skupin (například představitelů veřejné správy nebo zaměstnavatelů), zkušenosti studentů a jejich spokojenost se studiem i dosažené výsledky vzdělávání. Vysokoškolské instituce však nezřídka namítají, že nemohou ovlivnit dosaženou hodnotu některých ukazatelů.

Pro zavádění financování vysokých škol podle kvality může být velice podstatná míra jejich regulace: někdy jako velká překážka či naopak výhoda. V HongKongu silná pozice státu a ústředních orgánů, jako je UGC, velmi napomáhá, aby jednotlivé instituce skutečně plnily svou roli. Naproti tomu v Anglii mohou silné zájmové skupiny univerzit snadno manipulovat s parametry, podmínkami i samotnou realizací takovým způsobem, že ve skutečnosti se toho moc nezmění a zamýšleného efektu se nedosáhne.

Švédský příklad

Švédsko patří mezi země, kde financování do jisté míry závisí na hodnocení kvality. V roce 2011 byl na základě zákona 2009/10:139 Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbildningen (Focus on knowledge – quality in higher education. Government Bill 2009/10:139) navržen nový systém evaluace vysokých škol a studijních programů (The Swedish National Agency for Higher Education´s Quality Evaluation System for Higher Education 2011-2014), který přináší řadu podstatných změn. Zákon a následující vývoj ve Švédsku považujeme za tak zásadní a inspirativní, že se mu budeme věnovat samostatně v některém z dalších článků zpravodaje Vysoké školství ve světě.

Proti předchozímu systému, který byl založen na hodnocení procesů, se nyní hodnotí především výstupy a výsledky vzdělávání. Původně šestiletý evaluační cyklus byl zkrácen na čtyřletý, především však základní financování založené na počtu studentů a na průběhu jejích studia (na počtu získaných kreditů) bylo rozšířeno o další financování podle kvality.

Za evaluaci vysokých škol a studijních programů ve Švédsku odpovídá nezávislá instituce (původně Swedish National Agency for Higher Education – Högskoleverket, po letošní reorganizaci Swedish Higher Education Authority – Universitetskanslersämbetet). Jednotlivé vysokoškolské instituce vytvářejí své autoevaluační mechanismy. Vlastní hodnocení vysokých škol v jednotlivých skupinách oborů pak provádějí nezávislí externí specialisté, rekrutovaní z odborníků daného oboru, studenti a zástupci praxe. Při hodnocení mají brát v úvahu především následující tři kritéria:

  • kvalitu diplomových prací;
  • autoevaluaci instituce i jejích studijních programů (zaměřenou na celkovou úroveň výuky i na četnost kontaktů studentů s učiteli) a doplněnou ještě návštěvou expertů (přímé pozorování, rozhovory); při autoevaluaci a při šetření na místě se musí uplatnit i zkušenosti studentů;
  • dotazníkové šetření absolventů po několika letech na pracovním trhu (s dotazy jako splnila úroveň výuky vaše očekávání?; bylo studium relevantní pro trh práce?, které vycházejí z projektu REFLEX, realizovaného ve Švédsku i v ČR).

Vysokoškolské instituce, které dosáhnou nejvyššího ze třech stupňů hodnocení (velmi vysoká kvalita), mají nárok na dodatečné financování, jehož výše závisí nejenom na počtu studijních programů, které samy rovněž získají nejvyšší hodnocení, a na počtu studentů, kteří jsou v nich zapsáni, ale i na tom, kolik institucí se bude pro dodatečné financování kvalifikovat. Celková výše dodatečného financování je totiž omezena, po náběhu systému má v roce 2015 činit pouze 30 milionů € ročně, což je jen velmi malá část rozpočtu vysokých škol (1,5 % neinvestičních nákladů). Zatím neexistují projekce, na jak velkou část rozpočtu se bude dodatečné financování podle kvality vzdělávací funkce vysoké školy vztahovat, a je nutné si proto počkat, jaké zkušenosti s tímto systémem Švédové získají.

Podobný cíl – podpořit excelenci ve vzdělávání – má i finský bonus pro ty instituce, které v národním hodnocení získají nejlepší výsledky.

Kontraktové financování a profilování vysokých škol

Druhá část studie CHEPS se zaměřila na ty formy financování vysokých škol z veřejných prostředků, při kterých se ministerstvo dohoduje s jednotlivými vysokoškolskými institucemi, jak konkrétně přispějí k dosažení národních priorit a cílů. Studie tedy analyzuje procesy dohodovacího řízení a dosažené dohody o poslání a o výkonech jednotlivých vysokých škol a o způsobech, jak se tyto dohody v praxi realizují.

CHEPS pro druhou část studie vybral následující země: Austrálie (pro operacionalizaci mission based compacts), Dánsko (pro již čtvrtou generaci tzv. rozvojových kontraktů mezi státem a institucí a jejich evaluací na mezinárodní úrovni), Finsko (pro rozvoj vedoucí k nedávno realizovanému dohodovacímu řízení se zjednodušenou strukturou výkonových ukazatelů), Německo (pro dohody o výkonech mezi vládami spolkových zemí a institucí i uvnitř instituce – Zielvereinbarungen, jakož i pro operacionalizaci a dopad německé Excellence Initiative), HongKong (pro zkušenosti s Performance and Role-Related Funding Scheme, která váže 10 % rozpočtu z veřejných zdrojů na podporu profilu a poslání vysokých škol), Nový Zéland (pro roli a fungování vrcholného orgánu pro terciární vzdělávání – Tertiary Education Commission – v jednání s institucemi o jejich roli a profilu ve vysokoškolském systému a pro zkušenosti, které instituce získaly) a Norsko (pro napětí vznikající v systému, který sice umožňuje, aby se colleges staly univerzitami, ale zároveň přitom usiluje o větší profilování vysokých škol, a pro rozvoj strategických kontraktů mezi státem a vysokoškolskými institucemi).

Obecně lze v minulé dekádě pozorovat silný příklon ke kontraktovému financování, které však bylo narušeno ekonomickou a fiskální krizí po roce 2008. Přes výrazné omezení prostoru pro kontraktové financování považují mnohé země dohodovací řízení, definování role vysokoškolských institucí nebo dohody o jejich výkonech za podstatný prvek ve vztahu mezi státem a institucí. V Austrálii, Finsku, HongKongu a na Novém Zélandu zůstává výslovným cílem profilování vysokoškolských institucí, ve většině případů je však cílů nadále více, neboť jde o podporu a usměrňování celkového výkonu vysokého školství, s tím spojených národních priorit a jeho kvality.

Stejně jako snahy o zvýšení kvality vysokého školství a její propojení s financováním má rovněž kontraktové financování mnoho dimenzí a ukazatelů. V několika málo případech, jako v Německu, Austrálii a Norsku, to však vede k tak širokému a rozsáhlému pojetí oblastí výkonů, že se nakonec všechny instituce rozvíjejí vlastně stejným směrem, zejména tehdy, když všechny mají plnit stejné ukazatele. Finský model proto zvolil jen omezený počet oblastí výkonů i ukazatelů. Některé cíle jsou stanoveny individuálně, dimenze výkonu jsou však pro všechny instituce společné. Jinak je tomu jen v HongKongu, kde si instituce samy definují kritéria hodnocení. V australském modelu se dosažené výsledky jednotlivých institucí hodnotí také ve srovnání s jejich předchozími výsledky.

Norsko je zajímavé jako příklad již diverzifikovaného vysokoškolského systému, který se má stát ještě diverzifikovanějším a současně vyvažovat regionální funkce i optimální velikost institucí. Norský model dobrovolné diverzifikace a profilování škol je však podle kritiků příliš pomalý a nezřetelný, protože rozrůzňování neprobíhá navenek, ale pod povrchem, uvnitř jednotlivých institucí.

Dohody o výkonech nemají vždy zamýšlený účinek na profilování, zlepšování kvality a strategickou roli vysokoškolských institucí, v mnoha případech však proměnily vztah mezi státem a vzdělávací institucí na transparentnější proces založený na dialogu. Například německé Zielvereinbarungen stejně jako Excellence Initiative navíc způsobily, že vysokoškolské instituce si mnohem více uvědomily svou identitu.

Zajímavou podobu mají dánské rozvojové kontrakty (udviklingskontrakter) uzavírané mezi vysokou školou a ministerstvem vědy, inovací a vysokého školství (případně i ministerstvem životního prostředí a ministerstvem zemědělství, potravinářského průmyslu a rybářství). Zavedeny byly již v roce 1999 a postupně se rozvíjely, takže se dnes mluví o jejich čtvrté generaci. V podstatě jsou nástrojem pro dialog instituce s ministerstvem, v němž instituce formuluje své záměry a cíle, kterých chce dosáhnout v příštích čtyřech letech. Neznamenají však, že mezi dosažením plánovaných cílů a granty ministerstva existuje automaticky přímý vztah. Obsahují sice kvantitativní cíle a ukazatele, ale ty slouží jen pro monitorování. Teprve po roce 2008 se ministerstvo školství snažilo propojit kontrakty s dosaženým výkonem a financováním instituce.

Dánské kontrakty pokrývají čtyři základní oblasti – výzkum, výuku, rozšiřování znalostí a služby veřejnému sektoru – a obsahují celkem 16 činností a odpovídajících ukazatelů. Dnes se v nich dále definují priority instituce a postup, jak je realizovat. Podle hodnocení mezinárodními experty jsou kontrakty příliš podrobné a procesně orientované, přesto přispěly k profilaci alespoň některých vysokých škol. Experti také doporučili, aby se kontrakty místo na monitorování zaměřily na řízení vysokých škol a dosahování jejich cílů.

.

 

Quality-related funding, performance agreements and profiling in higher education. An international comparative study. Final Report. Center for High Education Policy Studies (CHEPS), University of Twente 2011

Focus on knowledge – quality in higher education. Regeringskansliet, Ministry of Education and Research, Stockholm. Fact sheet U10.015, March 2010

The Swedish National Agency for Higher Education’s Quality Evaluation System for Higher Education 2011–2014. Swedish National Agency for Higher Education, Stockholm 2011

Vysoké školy a trh práce. Vysoké školství ve světě, 6. červen 2013

Reklamy

Napsat komentář

Filed under Celý svět, Financování, Kvalita, Všechny články, Švédsko

Zanechat Odpověď

Vyplňte detaily níže nebo klikněte na ikonu pro přihlášení:

WordPress.com Logo

Komentujete pomocí vašeho WordPress.com účtu. Odhlásit / Změnit )

Twitter picture

Komentujete pomocí vašeho Twitter účtu. Odhlásit / Změnit )

Facebook photo

Komentujete pomocí vašeho Facebook účtu. Odhlásit / Změnit )

Google+ photo

Komentujete pomocí vašeho Google+ účtu. Odhlásit / Změnit )

Připojování k %s